戰略解碼

在柯林頓與小布希總統任期的十六年當中，美國致力追求三項核心目標：提升安全、促進經濟繁榮與促進民主，由於國內政策與外交政策的分野已經消失，美國如要持續保有強大的軍事力量、外交機制與全球影響力，則須復甦經濟實力。假如美國欲打開市場與為民眾創造更多的工作機會，美國也須積極與海外接觸。此外，此三項核心目標是息息相關且牽一髮而動全身，亦即如果沒有一個穩定與和平的內外環境，則經濟的改革、開放與發展無法維繫，經濟發展無法獲得保障，人民生活與工作環境將會大受影響，更不用說營造一個有利於政治改革的環境，進行民主的轉型與鞏固。所以，此三項目標實為一體的三面缺一不可。職是之故，美國對中共之戰略思維仍是縈繞在此三個核心目標。
首先，在安全的面向，美國在以下諸事項仍須獲得中共的合作保證，一是美國在阿富汗、巴基斯坦和其它區域的夥伴與中共合作，俾提升區域安全機制。二是美國與中共須進行合作，以強化六方會談機制。三是國際海洋安全與亞丁灣打擊海盜的合作，開啟美國與中共在偵察、搜索、指揮、管制、搜救、聯戰及演習的合作。四是美中雙方開始聚焦諸如公共安全、金融安全、基礎設施防護、反恐與網路安全等共同利益之合作及資訊分享。五是更多軍事對話與交流，以增進彼此在諸如國防預算、意圖與透明化等事項的瞭解。六是美中雙方應有更多具體的行動，以應對氣候變遷。七是美中均強調臺灣問題是美中關係的重要性，美國歡迎臺海兩岸和平發展，並期待雙方強化經濟、政治與其它領域的對話與互動，以建立一個正面與穩定的兩岸關係。八是美國將與中共在全球健康議題的合作，包括A型流感（H1N1）的預防、監控、報告與管制，以及愛滋、肺結核與瘧疾等之防役。故從美國「國家安全戰略」得知其戰略的論述，深富新現實主義的意涵，美國「國家安全戰略」對中共之戰略思維，仍是保有不可超越的軍事力量，並積極處理大規模毀滅性武器及打擊恐怖主義等事宜，以確保美國海內外的利益不會受到中共或其盟友的挑戰。
其次，在經濟繁榮的面向，美中雙方在有些議題必須應對，以深化雙方之經濟關係，一是美中必須設計一個長期的合作策略，以擴大貿易並逐漸強化雙邊金融穩定之經濟關係。二是美國經濟的復甦並須維持全球安全，且促進中共經濟的復甦及持續發展。三是金融危機創造美中共同合作的機會，以建立一個永續生活與發展的模式。從新自由主義合作的觀點言，吾人從美國推動經濟繁榮的戰略，可看出美國仍是保有與世界各國合作共同創造一個互蒙其利的市場，如此才能達成美國國內的繁榮繫於海外繁榮的目標，此從美國積極建構區域性經濟貿易組織或「世界貿易組織」得到明證，未來美國之經濟繁榮戰略仍是以新自由主義合作的觀點出發，推動美國與中共經濟的發展。
最後，在促進民主面向，中共人權記錄仍是不佳，尤有甚者在其它地方更是每況愈下，中共對於西藏與新疆地區少數民族，增加對文化與宗教的嚴厲壓迫，對異議人士及申訴者強加拘留及騷擾，並且對言論自由與網路強加管制，凌虐事件在舉辦北京奧運及西藏動亂期間達於高峰。地方與國際性的非政府組織仍面臨嚴密的檢查與限制，其它嚴重侵犯人權事件，包括凌虐、威懾人犯、使用受迫人力。工人無權籌組自主工會，而法律也無法對罷工勞工提供安全保護，在人權保護措施的嚴重不足，均顯示中共在政治改革上仍有漫長的路要走。就美國推動民主的戰略言，中共為全球第二大經濟體，中共政治制度的改革與美國在本區與全球的利益息息相關。故中共政治的改革有是美國大戰略中的一個重要環節，從民主和平理論的角度，唯有中共的民主轉型，雙邊的歧見才能逐漸獲得解決，否則美中因宗教信仰、人權問題仍可能齟齬不斷。
綜言之，就美國而言，其「國家安全戰略」所述對中共的三個核心目標：提升安全、促進繁榮與促進民主，在安全的層面旨在促使中共軍事的透明化，以及建立與中共的戰略對話與協商機制。在促進繁榮方面，希望藉由降低貿易逆差與消除匯率操縱等問題，推進與中共的經貿發展。在推動中共民主發展的作為上，美國將持續與中共在宗教自由與人權維護的對話，並促使中共加快其政治改革。以上有關安全、經濟繁榮與民主的作為，均是促使中共和平演變的重要思維，期使此三個核心目標可以鼓舞中共成為一個負責任、開放、自由市場與更為透明的政權。

美國「國家安全戰略」係遵照1986年「高尼國防重組法案」第603款（Section 603 of the Goldwater-Nichols Defense Department Reorganization Act）所提出，然而如我們比較柯林頓與小布希總統的「國家安全戰略」，民主黨與共和黨政府所呈現的報告方式出入頗大。例如，9/11恐怖攻擊之前小布希總統「國家安全戰略」的評估在許多方面與柯林頓政府頗為相似，但是在9/11恐怖攻擊之後小布希的安全政策評估較柯林頓政府更為獨斷與堅決。此一改變也反映出小布希政府的「國家安全戰略」思維，例如，雖然小布希政府「國家安全戰略」並未如柯林頓政府說明其「國家安全戰略」的三個核心目標，事實上，假如我們總結小布希政府「國家安全戰略」則會發現安全（如打擊全球恐怖主義、解除區域衝突、防止敵人大規模毀滅性武器的威脅）、經濟繁榮（透過自由市場與自由貿易激起全球的經濟成長）、民主（支持對人類尊嚴的渴望、建立民主的基礎工程），仍是其核心關切事項。因此，本文闡明小布希政府對中共的「國家安全戰略」，仍是從安全、經濟繁榮與民主的角度切入。

一、提升安全
9/11恐怖攻擊一方面改變整個二十一世紀國際戰略安全環境，而另一個引人注目的轉變則是中共的崛起，這些趨勢使得中共成為美國戰略思維的重要部分，俾促進一個穩定、和平與繁榮的亞太地區。小布希政府「國家安全戰略」提及，美國歡迎一個堅強、和平與繁榮的中共，中共的繁榮對未來發展是至關重要的。中共的經濟發展帶動亞太的經濟發展成果，但美中不足的是中共的轉型仍未完成，在過去二十年中，中共已從貧窮與孤立中越加融入國際經濟體系，中共曾經反對全球組織，但今日其是聯合國常任理事國與「世界貿易組織」的會員國。當中共成為全球主要行為體時，其必須扮演負責任的利害關係者，以履行責任並與美國及其它國家合作，促進使其成功的國際體系，強化國際法則使其脫離世紀以來所受的經濟剝奪，擁護符合體系法則的經濟與政治標準，並且與美國及世界主要強權促成國際的穩定與安全。假如中共仍死守舊路線，將會妨礙其追求國家的偉大，這個道理是非常清楚的。維護一個穩定的安全環境符合美國的國家利益，且美國也需要與中共合作，包括在反恐戰爭與促進朝鮮半島的穩定等。同樣地，雙方對阿富汗的問題須進行協調，以及在反恐與反民主轉型議題亦須展開全面性的對話。雙方也分享全球化的挑戰與對其它跨國議題的關切，雙邊的利益可導引在諸如反恐、不擴散與能源安全的合作。美國將致力增加在防治疾病傳染與環境惡化的合作。對臺海兩岸的問題，美國認為雙方有很深的歧見，美國在「臺灣關係法」（Taiwan Relations Act, TRA）中承諾對臺灣的防衛。中共與臺灣必須和平解決彼此的歧見，而不是任何一方實施威懾或採取單邊行動，這是美國保持臺海穩定的兩個基本原則。

從以上的數字，吾人得知中共人民解放軍的預算在過去八年顯著成長，2008年公開之國防預算近600億美元，較2007年國防預算成長17.6%，更較2001年成長近兩倍。惟上述數字僅為中共官方公佈之數據，其仍有許多預算隱藏於各項目之中，美國國防部預估中共2008年與軍事有關之支出界於1,050億至1,500億美元之間，顯見其國防預算成長幅度頗大。毫無疑問地，這些用於軍事武器生產與外購之預算，有助加速解放軍各軍種的現代化。此武器包括海、陸基新型存活性高的核彈道飛彈、傳統短程彈道飛彈、新型彈道飛彈攻擊潛艦、先進俄製戰機與精準海空武器、殲10戰機、俄製與自製的現代化飛彈導引驅逐艦與巡防艦、兩棲登陸艦、新型長程與機動防空系統，以及提升軍人專業與素質的課程等，這些做法有效提升解放軍傳統作戰能力與核打擊能量。

柯林頓政府在其1995年「接觸與擴大的國家安全戰略」開宗明義便說明此戰略足以肆應新的時代，從新的機會與威脅觀之，其中心目標即：一是以部隊應戰與有效率海外部署之能力，提升美國的安全；二是支撐美國的經濟復甦；三是促進海外的民主。

簡言之，安全、經濟繁榮與民主是美國「國家安全戰略」的三個核心目標，以下將聚焦於此三個核心目標，檢視柯林頓政府對中共之「國家安全戰略」。

一、提升安全
中共自改革開放後，吸引國外資金的投資，對其整體經濟發展產生決定性的影響。在經濟高度成長的支撐下，亦有助於中共人民解放軍國防預算的獲得，得利於國防預算的挹注，已大力提升其整體軍事力量。依據中共1995年國防白皮書所揭，中共整體國防預算為六百億人民幣，較1994年成長14.59%。柯林頓政府「國家安全戰略」曾提及，由於中共潛在的經濟實力與可觀的軍事力量，如何讓中共不會成為區域安全威脅，是一件相當重要的課題。為達此目標，美國支持中共參與區域安全組織，以向其鄰國保證與降低鄰國對安全的憂心。美國也擴大與中共之雙邊安全對話，以及尋求禁止大規模毀滅性武器（weapons of mass destruction, WMD）向流氓國家擴散的進一步合作。此外，美國與中共應對有關環境及健康威脅等挑戰的對話也已經展開。
當中共在本區崛起之際，美國期望中共可以擔當區域議題更為重要的角色，同時美國認為一個穩定、開放與強大的中共，對美國及其在本區的友邦與盟邦都是重要的。因為，一個穩定與開放的中共將更容易與他國進行合作，對於區域和平，也更能提供具體的貢獻，並能尊重其人民的權益與利益，故一個政治穩定與安全的中共即是美國的利益。此外，在柯林頓總統第二任期的中期，美中關係大為改善，例如，中共國家主席江澤民在1997年訪問美國，渠也是在過去十二年來首次進行國是訪問（state visit）的中共國家最高領導人，標幟美中雙邊關係的顯著進展。柯林頓總統則於1998年6月回訪，渠亦是在1990年代首位進行國是訪問的美國總統，由於雙邊高層的互訪，進一步擴大與強化雙邊的關係。而兩國所舉行的高峰會，對建立美中建設性戰略夥伴關係是重要的里程碑。在柯林頓總統與江澤民國家主席1997年所舉行的峰會中，達成雙方在國際事務加強合作的一些具體步驟：一是建立華府與北京的總統溝通熱線，以促進直接的接觸；二是雙方國家領導人的定期互訪；三是內閣與次內閣官員在政治、軍事、安全與武器管制等議題的諮商。此外，兩國領導人也同意建立可以避免因誤解或誤判而引起之海上與空中衝突協商機制，以及進行對於人道救援與災難救援的討論。雙方領導人在1998年6月的會議中也同意持續定期的峰會，除強化雙方在安全議題的對話外，並將其對話的重點置於武器管制與不擴散等議題上。

貳、國家安全戰略的理論意涵
美國「國家安全戰略」所揭示的三大核心目標：安全、經濟繁榮與民主，此三者所展現的意涵與國際政治理論：新現實主義、新自由主義與民主和平理論核心概念相輝映，以下簡要闡述美國「國家安全戰略」三項核心目標與國際政治三個理論之間的意涵。
首先，美國「國家安全戰略」在安全的層面強調國土防衛、國家飛彈防禦、反制情報蒐集、打擊恐怖主義、反制大規模毀滅性武器、重要基礎設施防護、國家安全緊急應變、打擊毒品走私與其它國際犯罪、小規模應變行動與主要戰區的作戰等傳統安全的重要性；非傳統安全則強調環境與健康的重要性。就新現實主義而言，國際體系既屬無政府狀態，每一個國家就必須採自助行為以獲得安全。華爾茲（Kenneth N. Waltz）曾謂：「在國際無政府狀態下，每一個單位體，必須依恃他們所能用的手段與有利的安排。華氏進一步指出每一個國家都會策劃符合其國家利益的做法，而這些做法旨在達成國家的目標與保持國家的安全。」此外，華氏認為國際無政府體系的中心特徵即為權力政治（power politics），而安全與生存則為國家最關切的事項。渠除指出戰爭是大國最主要的問題，並力陳和平與安全是大國國際關係的主要任務。再則，新現實主義提出相對獲益（relative gains）的概念，傑克森與索仁森（Robert Jackson and Georg Sorensen）則以淺顯例子加以說明：「我竭盡所能做到最好，但前提是別人不能超越我。例如，美國未來經濟成長為10%，而中共未來的經濟成長則為10.3%。」從相對獲益的觀點言，這樣的結果令美國難以接受，故美中兩國的合作難以達成。從新現實主義的視角檢視美國「國家安全戰略」，吾人可發現如何確保國家安全與達成國家目標，永遠都是美國追求的目標，不論是國土防衛或消弭可能危害國家安全所採取的重要手段，可看出其戰略體現新現實主義的意涵。

摘要
依據柯林頓與小布希政府「國家安全戰略」報告，其主要聚焦於三大核心目標：提升安全、促進經濟繁榮與促進民主。本文試從國際政治主流理論檢視其戰略的意涵，以及分析美國柯林頓及小布希政府對中共的安全戰略觀。從美國的觀點而言，安全是至關重要的利益，而經濟繁榮則有利於美國及其它國家的穩定，在經濟繁榮的基礎上，各國政府則可促進民主的改革。因此，美國對中共的安全戰略，就是聚焦在此三大面向。例如，在安全的層面，美國一方面希望中共軍事的透明化；另一方面則期望兩岸能經由對話與談判解決彼此歧見。在經濟繁榮的層面，美國希望中共遵守自由、開放貿易體系的規範；同時也呼籲中共要承擔國際社會更大的責任。在民主的層面，美國則是敦促中共在民主、自由、宗教與人權更大的開放。簡言之，美國國家全戰略對中共的思維，有其模式可循，包括持續要求中共軍事的透明、賡續強化雙邊貿易及解決兩國貿易逆差的問題，同時要求中共政治的改革。
According to the President William Clinton and President George W. Bush’s National Security Strategy, they focus on three core objectives: enhancing security, promoting prosperity, and promoting democracy. This paper tries to explore the two presidents’ security perspectives to the PRC, at the same time, to explore its strategic implication in terms of the theory of international politics. From U.S. perspective, security is the vital interest, and economic prosperity is helpful to stabilize the U.S. and the other countries. Based on the economic prosperity, the countries can facilitate their democratic reforms. Therefore, the U.S. security strategy to the PRC concentrates on these three dimensions. For example, on the security front, the U.S. expects the PRC’s military can be more transparent on the one hand, it also expects that both sides across the Taiwan Strait can solve their disputes via dialogues and negotiations on the other. On the economic front, the U.S. wishes the PRC adherence to the freedom and open trade system, simultaneously; the U.S. also appeals the PRC to assume more responsibility in the international community. On the democratic front, the U.S. urges the PRC can be more open on the democracy, religious belief, and human rights. Simply speaking, the U.S. national security strategy thinking to the PRC has its pattern, including asking the PLA military transparency, strengthening the bilateral trade, solving trade deficit and calling on political reform.

長期以來，戰略研究既是攸關國家安全與國際政治發展的關鍵環節，也直接影響著國際關係與世界格局的變化方向，因此，對於當前主要戰略方向與特別是領袖國家戰略佈局之研究，更成為了解世局變遷的重要指標。 有鑑於此，國防大學戰略研究所長曹雄源特別蒐整相關資料，著作「戰略解碼：美國國家安全戰略的佈局」一書，希望藉此發揮拋磚引玉之功效，引起學術界對於「美國國家安全戰略」研究的興趣和關注。　由五南出版的「戰略解碼：美國國家安全戰略的佈局」，全書共區分十個章節，包括介紹美國國家安全戰略的意涵、國際關係相關理論探討、冷戰後的國際情勢，以及美國國家利益，安全是至關重要的利益，經濟是發揮影響的動力，民主是確保安全的根本，從合作與整合看美國整合區域作法，美國國家安全戰略未來發展等。 　曹雄源有鑑於坊間書籍中論述國際關係的專書汗牛充棟，但從「國關與戰略」的視角，檢視美國柯、布兩任政府的「國家安全戰略」的著作則如鳳毛麟角，相當罕見。因此，透過這本「戰略解碼：美國國家安全戰略的佈局」，希望能帶給讀者國際關係理論的觀點，見證美國國家安全戰略思維與佈局，使理論與實況能夠相互印證；其次，透過國際關係理論及美國「國家安全戰略報告書」，將其聚焦於「國家安全」、「經濟繁榮」及「民主政治」的三大核心課題，使讀者在爾後研究與剖析美國國家安全戰略相關課題中，更能掌握其戰略佈局的真貌及精義。 　「戰略解碼：美國國家安全戰略的佈局」從宏觀的角度，論述美國在面對挑戰時，如何建構「全球性組織」與「區域性組織」兩大面向的戰略佈局，對於明瞭與掌握美國往後的政策作為，具有實質參考價值與借鏡功能。（記者楊宏康輯。

轉載青年日報

內容簡介

書首先闡述「國家安全戰略」的意涵，繼之，引用國際關係新現實主義與新自由主義等理論解讀「美國國家安全戰略」。為了進一步解析該戰略，本書也對冷戰後的國際情勢進行剖析，並且專章探討美國國家利益。再者，在接續的章節中，則先後論述「美國國家安全戰略」所揭示的三個核心目標：安全、經濟繁榮與民主。最後，則是對「美國國家安全戰略」所提如何整合區域的方法，做一個綜合性的介紹與說明，希望經由這樣的佈局，能讓讀者更容易瞭解何謂「美國國家安全戰略」及其隱含的深層意涵。

錄