柯林頓政府在其1995年「接觸與擴大的國家安全戰略」開宗明義便說明此戰略足以肆應新的時代,從新的機會與威脅觀之,其中心目標即:一是以部隊應戰與有效率海外部署之能力,提升美國的安全;二是支撐美國的經濟復甦;三是促進海外的民主。

簡言之,安全、經濟繁榮與民主是美國「國家安全戰略」的三個核心目標,以下將聚焦於此三個核心目標,檢視柯林頓政府對中共之「國家安全戰略」。

一、提升安全
中共自改革開放後,吸引國外資金的投資,對其整體經濟發展產生決定性的影響。在經濟高度成長的支撐下,亦有助於中共人民解放軍國防預算的獲得,得利於國防預算的挹注,已大力提升其整體軍事力量。依據中共1995年國防白皮書所揭,中共整體國防預算為六百億人民幣,較1994年成長14.59%。柯林頓政府「國家安全戰略」曾提及,由於中共潛在的經濟實力與可觀的軍事力量,如何讓中共不會成為區域安全威脅,是一件相當重要的課題。為達此目標,美國支持中共參與區域安全組織,以向其鄰國保證與降低鄰國對安全的憂心。美國也擴大與中共之雙邊安全對話,以及尋求禁止大規模毀滅性武器(weapons of mass destruction, WMD)向流氓國家擴散的進一步合作。此外,美國與中共應對有關環境及健康威脅等挑戰的對話也已經展開。
當中共在本區崛起之際,美國期望中共可以擔當區域議題更為重要的角色,同時美國認為一個穩定、開放與強大的中共,對美國及其在本區的友邦與盟邦都是重要的。因為,一個穩定與開放的中共將更容易與他國進行合作,對於區域和平,也更能提供具體的貢獻,並能尊重其人民的權益與利益,故一個政治穩定與安全的中共即是美國的利益。此外,在柯林頓總統第二任期的中期,美中關係大為改善,例如,中共國家主席江澤民在1997年訪問美國,渠也是在過去十二年來首次進行國是訪問(state visit)的中共國家最高領導人,標幟美中雙邊關係的顯著進展。柯林頓總統則於1998年6月回訪,渠亦是在1990年代首位進行國是訪問的美國總統,由於雙邊高層的互訪,進一步擴大與強化雙邊的關係。而兩國所舉行的高峰會,對建立美中建設性戰略夥伴關係是重要的里程碑。在柯林頓總統與江澤民國家主席1997年所舉行的峰會中,達成雙方在國際事務加強合作的一些具體步驟:一是建立華府與北京的總統溝通熱線,以促進直接的接觸;二是雙方國家領導人的定期互訪;三是內閣與次內閣官員在政治、軍事、安全與武器管制等議題的諮商。此外,兩國領導人也同意建立可以避免因誤解或誤判而引起之海上與空中衝突協商機制,以及進行對於人道救援與災難救援的討論。雙方領導人在1998年6月的會議中也同意持續定期的峰會,除強化雙方在安全議題的對話外,並將其對話的重點置於武器管制與不擴散等議題上。

目 標 內容
1 維持近期展開之高峰會戰略對話與其它高階官員的交流
2 透過臺海兩岸議題和平解決的方法,促進臺灣海峽的穩定
3 強化中共信守大規模毀滅性武器不擴散規範,尤其是對彈道飛彈與軍民兩用技術的管制
4 達成中共軍事較大的開放與透明
5 經由與東協論壇、亞太經合會與東北亞安全對話的積極合作,鼓舞中共在國際事務一個建設性的角色
6 經由增加聯絡與訓練,改善與中共官員的執法合作

資料來源:The White House, A National Security Strategy for a New Century 1998,

此外,柯林頓總統也提及亞洲和平的展望與繁榮,深深依恃於中共成為國際社會負責任的成員。即使發生因美國誤炸中共駐貝爾格勒大使館的悲劇,美國對於擴大與中共合作的政策是既有原則又務實,同時也直接處理雙方的歧見。一般而言,美國提出對中共未來的六項安全目標,包括重要官員的交流、臺海兩岸議題、武器管制、中共軍事的開放與透明、中共參與國際事務的建設性角色、執法合作,上述目標可歸納如表一。
美中雙邊關係在柯林頓政府時期雖然穩定成長,然而,在柯林頓任內最後一份「國家安全戰略」報告提醒,促進環境保護與永續發展上的合作,旨在漸漸增加美國在亞太地區的利益。同時,中共崛起成為主要強權代表的是一系列潛在的挑戰,許多中共的鄰國緊盯中共國防預算的成長與中共人民解放軍的現代化。在國際與區域聚焦於中共持續的軍力成長,中共信守多邊不擴散及武器管制與軍事透明,變得愈來愈重要。圖二所顯示的是中共人民解放軍從1994至2000年的國防預算。

圖二.jpg

上述數字顯示中共人民解放軍國防預算呈現兩位數成長,例如,1995年中共人民解放軍國防預算為75.81億美元,較1993年成長15.64%。1998年,中共人民解放軍之國防預算增加至112.01億美元,較1997年成長12.84%。2000年中共人民解放軍之國防預算進一步至144.68 億美元,較1999年增加 15.19%。此數字充分顯示增加之國防預算,有利其推展國防現代化,當然,由於中共人民解放軍尚有為數可觀的金額隱藏於其它項目之下,故一般對其國防預算高、低預估質約為其公開預算之三至四倍。


二、促進經濟繁榮
促進經濟繁榮為美國「國家安全戰略」的中心目標之一,而此種目標之達成則須立基於海內外的共同努力。由於美國經濟與安全利益越來越分不開,其國內之經濟繁榮必須植基於主動海外的接觸,美國外交的力量、保有全球無可匹敵的軍事力量與海外對其價值的吸引力,這些因素大部分有賴於美國的經濟力量。為了達成海內外經濟繁榮的目標,一個促進海內外繁榮的政策是必須的,因此,從美國的觀點而言,一個有活力與整合的經濟政策旨在讓國內經濟井然有序,海外自由與開放的市場合作並促進永續發展。柯林頓政府「接觸與擴大的國家安全戰略」說明支持經濟政策所必須的一些措施,包括提升美國競爭力、提高進入海外市場、北美自由貿易協定(North American Free Trade Agreement, NAFTA)、亞太經合會(Asia Pacific Economic Cooperation, APEC)、關稅暨貿易總協定烏拉圭回合談判、美日架構協議、美洲高峰會、擴大自由貿易的領域、強化總體經濟協調、提供能源安全與促進海外的永續發展、外銷管制、美歐跨大西洋市場、經濟合作發展組織(OECD)多邊投資協議、準備二十一世紀國際經濟組織。
美國對中共的經濟政策是使其更融入全球貿易體系,而這樣的做法顯然是符合美國國家利益,中共是美國貨物與服務業全球最快速成長的市場之一,美國外銷中國大陸的產品將可提供全美各地數十萬人的工作機會。透過消除貿易障礙與對經濟活動的限制,打開高度保護的市場,是將中共融入以市場為基世界經濟體系的重要部分。美國與中共已達成市場進入的協議,為中共加入「世界貿易組織」(World Trade Organization, WTO)奠基。1999年11月,美中達成之雙邊協議開啟中國市場,為美國人民創造工作機會,以及提升中國人民對於法治的認知,並按照國際義務發展其國內公民社會,促進中共經濟改革。美國給予中共永久正常貿易關係(Permanent Normal Trade Relations, PNTR),將會加速與擴大有利於此的趨勢。美中貿易在柯林頓政府時期快速增加,不僅是得利於美國對中共的經濟政策,而且有助於中共進一步的開放政策。依據美國統計局資料,美中雙邊貿易呈兩位數成長,1993 迄 2000年止中共對美外貿盈餘達到3,847. 24億美元。表二顯示美中1993 至2000年貿易統計。

表二.jpg

三、促進民主
促進民主為美國「國家安全戰略」的第三根柱石,此柱石旨在增進美國的戰略利益,而有效的方式即是促進國內的繁榮,以及抑制海外的威脅。例如,該「國家安全戰略」已清楚陳述促進民主的政策是建立一個新的亞太社群,俾利支持本區的民主改革,亞洲新興民主國家將會獲得美國的強力支持,以利他們進一步鞏固及擴大民主改革。同理,美國也試圖運用民主轉型及自由市場機制和平演化中共政權,柯林頓總統在「新世紀的國家安全戰略」提及美國將會支持亞洲人民對於民主的渴望,並促進對人權的尊崇,美國柯林頓總統第二任期對中共的國家安全戰略包括:達成人權進展的一個建設性方法、中共宗教自由與法治議題。此外,柯林頓總統在「全球時代的國家安全戰略」重申美國促進民主與人權的優先事項包括:中共的人權進展、宗教自由與法治議題。

 

作者經歷:國防大學管理學院少將院長

轉載自 全球政治評論 第四十五期 2014 年 1 月

 

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